LAS CONSECUENCIAS SOCIO-ECONOMICAS DEL PETROLEO EN GUINEA ECUATORIAL: DEL "BOOM" A LA QUIEBRA por Fernando Abaga Edjang

I. INTRODUCCION. Cuando se inició la explotación del petróleo, se pensó que éste se convertiría en el "motor del crecimiento" que impulsaría la actividad económica y pondría a Guinea Ecuatorial en la senda del desarrollo socioeconómico. Llovieron las manifestaciones de júbilo lanzadas por el gobierno en ese sentido, las cuales alcanzaron su clímax en los discursos pronunciados durante la inauguración del campo Zafiro. En efecto, el mismo Jefe del Estado manifestó su optimismo en varios discursos oficiales en el sentido de que Guinea Ecuatorial iba a experimentar profundas transformaciones económicas, matizando que se iba incluso a compartir estas riquezas con otros países africanos. La euforia y el optimismo de estos pronunciamientos despertaron las expectativas de la población que empezó a ver en el horizonte mejores niveles de vida.

Sin embargo, a medida que pasa el tiempo y el desarrollo de los acontecimientos se desvía cada vez más de las promesas de abundancia, crece también la desilusión y la frustración en la población, que se siente engañada una vez más. El discurso pronunciado por el Jefe del Estado con ocasión de la celebración del día 12 de octubre de 1998 en Evinayong, cayó como un jarro de agua fría sobre la población, enfriando la euforia, el optimismo y las expectativas que se habían creado. En concreto, y en la parte de su discurso dedicada al petróleo, el Jefe del Estado dijo: "El petróleo no llevará dinero al pueblo, pero sí ayuda a éste para que la actividad del campo tenga mayor valor económico para el productor. El dinero del petróleo nunca se repartirá a la población como erróneamente muchos creen; con ello queremos animar al pueblo para que trabaje con ahínco la agricultura para que se beneficie del dinero del petróleo, por que es el Estado el único que emplea los ingresos de este producto para potenciar la economía nacional y prestar los servicios sociales al pueblo y no para el consumo directo de la población". Las razones que justifican este giro en el discurso oficial, no se han aclarado todavía, pese a la importancia económica que conllevan. No hay dudas, sin embargo, de que se está recomendando a la población que se olvide del petróleo.

Lo primero que llama la atención cuando se quieren estudiar las explotaciones petrolíferas es la clandestinidad que caracteriza dicha actividad. El gobierno no difunde ningún tipo de información como podrían ser los datos globales de producción o los ingresos que esta genera. Se esperaba que la Conferencia Económica Nacional celebrada en Bata en septiembre de 1997 ⁽¹⁾, aportase transparencia, pero no hizo sino aumentar la confusión, dadas las importantes diferencias que pudieron apreciarse entre los datos presentados por el Ministerio de Minas e Hidrocarburos, y los que procedían del Ministerio de Economía y Hacienda. Un hecho insólito toda vez que se trata de dos instituciones gubernamentales. Del mismo modo, las negociaciones entre el gobierno y las empresas petroleras se llevan a cabo de forma clandestina. En efecto, los contratos que el gobierno tiene suscritos con ellas, que deberían ser documentos públicos, no lo son y no están al alcance de la población, que permanece así en la oscuridad: solo sabe que su país es ya exportador de petróleo, pero nada más. De esta manera, tampoco estará en condiciones de exigir nada.

A pesar de su clandestinidad, no hay duda de que la producción de petróleo en Guinea Ecuatorial ha tenido un fuerte impacto sobre la economía nacional. Evaluar ese impacto es el propósito de este trabajo. No es cosa fácil debido a problemas relacionados con los datos, por su escasez y porque no se elaboran Cuentas Nacionales en el país desde 1992. Pese a ello examinaremos los aspectos productivos del petróleo como son: a) las reservas conocidas, b) la producción, c) las inversiones realizadas y d) los ingresos públicos generados.

Analizaremos también sus consecuencias en: a) el crecimiento económico y su estructura, b) el gasto público y c) los niveles de vida de la población. Para este fin se recurre a la Teoría de la Enfermedad Holandesa, que explica el efecto que la producción de petróleo acarrea en los demás sectores de la economía, en especial en la agricultura y la industria. Las principales manifestaciones de la Enfermedad Holandesa incluyen:

1. Abandono de la agricultura,

2. Expansión del consumo,

3. Aumento de las inversiones públicas,

4. Aumento en la carga de la deuda externa,

5. Aumento de la corrupción y el reparto desigual de la renta mediante las prebendas petrolíferas y

6. Reducción del ingreso por habitante y del bienestar social.

La verificación estos problemas implicaría que Guinea está padeciendo ya la Enfermedad Holandesa, de donde podríamos deducir que el impacto del petróleo ha sido negativo.

Reservas. Todavía no se conoce con exactitud el volumen de reservas existentes, aunque se cree serán importantes para un país de las dimensiones de Guinea Ecuatorial. Se estiman en un total de 420 millones de barriles y 1,5 billones de pies cúbicos de gas. ⁽²⁾

La producción de petróleo se inició en 1991 y la exportación en 1992, por la empresa americana Walter International en el campo Alba. Esta empresa fue absorbida en febrero de 1995 por la US CMS Energy-NOMECO. Posteriormente, llegó la empresa Mobil Oil, que inició su producción en 1996 en el campo Zafiro. Tras al éxito obtenido por estas empresas han llegado otras, hasta un total de nueve, que son las que disponen en la actualidad de concesiones:

1. CMS NOMECO.

Producción. La producción de petróleo, que se sitúo entre 5000 y 6000 barriles por día antes de 1996, habría alcanzado los 120.000 barriles por día al terminar el año 1998. Se superaba así, gracias a la plena explotación del complejo Zafiro-Opalo, así como a la puesta en marcha de los campos Jade y Topacio ⁽³⁾, la producción prevista para ese año, que era de 100.000 barriles/día. Algunas fuentes estiman que, con las reservas conocidas, la producción podría llegar a 200.000 barriles por día. Hay que recordar que en 1992, cuando Walter International era el único operario, la producción fue de escasamente 3108 barriles/día, lo que representa un incremento del 3761 % (¡!) durante ese periodo.

Los yacimientos de petróleo que ahora están en producción también son ricos en gas natural. Hasta la fecha el gas producido se quema, a pesar de que se han realizado estudios para identificar alternativas más útiles en el marco de un proyecto de Asistencia Técnica ⁽⁴⁾, apoyado por el Banco Mundial. Diariamente se queman unos 80 millones de pies cúbicos de gas en el campo Alba. Las alternativas identificadas incluyen: a) la producción de fertilizantes, b) la reinyección del gas para usos posteriores ⁽⁵⁾ y c) la generación de electricidad. Varios años después de haber iniciado la explotación del petróleo ninguna de estas alternativas se ha puesto en práctica, y el gas se sigue quemando muy cerca de la ciudad de Malabo, con potenciales efectos medioambientales negativos ⁽⁶⁾. No obstante, la empresa CMS NOMECO, produce 2000 barriles por día de gas para uso doméstico y está construyendo una central eléctrica de una capacidad de 10 megawatios, que funcionará basándose en gas. Por su parte, Mobil Oil tiene previsto construir una planta de metanol para lo que aumentará también la producción de gas ⁽⁷⁾.

Inversión y costes de producción. La explotación del petróleo es una actividad muy costosa, que requiere fuertes inversiones. No se sabe a ciencia cierta la cantidad de recursos que han debido invertirse para el desarrollo de los yacimientos que están ahora en explotación. Algunas fuentes oficiales los sitúan en 250 millones de dólares ⁽⁸⁾. Sin embargo, en la Conferencia Económica Nacional se habló de una inversión que ascendía en aquel momento a unos 800 millones de dólares. Lo que sí se sabe con bastante certeza es que la inversión realizada por la empresa Walter International para el desarrollo del yacimiento Alba ascendió a 40 millones de dólares. Por su parte, un informe de Mobil Oil estima que la inversión a realizar para el desarrollo del campo Zafiro (ya en explotación) y el de otros aún en proyecto ascendería a un total de 1113 millones de dólares para el periodo 1998-2000 ⁽⁹⁾. Para 1998 estaba prevista una inversión de 623,7 millones de dólares. Son volúmenes de inversión gigantescos para una economía tan pequeña como la guineoecuatoriana. Con estos niveles de inversión, que hasta superan el PIB, y considerando el peso del sector petrolero en la economía nacional, se puede intuir cual sería el resultado de las negociaciones entre el gobierno y las compañías petroleras.

En el periodo 1992-1996, estas empresas han invertido 567,5 millones de dólares. La tasa de inversión ha subido rápidamente alcanzando el 169,1 % del PIB en 1996, cuando en 1990 sólo fue del 9,9 %, superando así los máximos recomendados para el crecimiento sostenido de las economías del Africa Subsahariana por instituciones como el Banco Mundial y la Comisión Económica para Africa, que son del 25 y el 26 % respectivamente. Sin embargo, se observa una marcada orientación externa de las inversiones realizadas por las empresas petroleras, ya que de los 540,1 millones de dólares invertidos en producción y desarrollo, 534,0 millones, es decir el 98,9%, se gastaron fuera del país. Es decir, sólo 6,4 millones, el 1,1% se gastaron en el interior. Esta misma orientación se observa en casi todos los demás aspectos de la actividad petrolera.

Ingresos generados por el sector. El volumen de ingresos generados por las actividades petroleras viene determinado no sólo por el volumen de producción, sino también y de forma determinante, por las condiciones establecidas en los contratos firmados entre el gobierno y las compañías concesionarias. Por ello, para analizar los ingresos conviene empezar por los contratos.

Los contratos. A pesar de que constituyen el "secreto mejor guardado" del país, y no son por tanto accesibles, fuentes que sí han podido consultarlos indican que son desfavorables para Guinea Ecuatorial. El FMI manifiesta que "los contratos de participación en vigor son de un diseño y una aplicación complejos..." ⁽¹⁰⁾. El mismo Jefe del Estado lo admitió públicamente en una entrevista que concediera a la cadena de televisión americana CNN, cuando afirmó que "el país no empieza a participar en la producción hasta el año 2003" ⁽¹¹⁾. El Banco Mundial también ha hecho observaciones similares. Lo que sorprende y desconcierta, es que cuando esta institución intentó apoyar al gobierno en la renegociación de los contratos, en el marco del ya mencionado proyecto de Asistencia Técnica (uno de cuyos objetivos era "asegurar que Guinea Ecuatorial recibe ingresos máximos y sostenibles..."), el gobierno decidió suspender los trabajos conducentes al logro de esos objetivos. Para el Banco Mundial esta actitud significa "falta de compromiso claro con este objetivo" ⁽¹²⁾ y el FMI lamenta la toma de "... decisiones importantes sin una evaluación financiera previa y sin la necesaria concertación entre las autoridades competentes". ⁽¹³⁾

Hay tres condiciones de los contratos que perjudican especialmente a Guinea Ecuatorial. El primero hace referencia a la tardía entrada en vigor del sistema de participación en la producción, que está prevista para el año 2003, y después de la amortización total de las inversiones efectuadas por las compañías petroleras. Se espera que este sistema de participación sustituya al actual de regalías, que sólo ascienden al 10% de las exportaciones. En segundo lugar, los contratos permiten una subida del valor residual de las inversiones petroleras en equipo de un 30% al final de cada año, así como la postergación de las pérdidas registradas por las compañías durante sus operaciones de exploración. Esto incluye hasta los gastos realizados como consecuencia de perforaciones infructuosas, que de esta forma se recuperan en los pozos productivos. En tercer lugar, están las exoneraciones arbitrarias que se otorgan a las empresas petrolíferas a favor de sus importaciones. El FMI ha recomendado la suspensión de esta práctica que, sólo para el período enero-mayo de 1998, ha supuesto para Guinea Ecuatorial la pérdida de unos 6.500 millones de F. CFA.

Estas desfavorables condiciones se atribuyen a que "... los contratos petrolíferos se redactaron en un momento en que no se habían producido descubrimientos importantes de petróleo, situación que permitió a las compañías obtener ventajas importantes en cuanto a la recuperación de los costes" ⁽¹⁴⁾. Por su parte, la explicación oficial es que el petróleo se ha descubierto en las llamadas "zonas marginales", sin indicación alguna sobre los criterios mediante los cuales se designaron como tales. Es importante recordar que el campo Alba se descubrió en 1984 por la empresa GEPSA y cerca de Malabo.

Como consecuencia de las desventajas contractuales observadas, el FMI ha aconsejado al gobierno la adopción y ejecución de un programa de reformas con el propósito de "asegurar la transparencia de las relaciones financieras con las sociedades petrolíferas, para maximizar los ingresos petrolíferos e invertir útilmente estos recursos" ⁽¹⁵⁾. Dicho programa consta de las siguientes medidas:

1."Impedir la utilización de los anticipos otorgados por las compañías petrolíferas en el marco de la enmienda a los contratos... y abstenerse de todo nuevo préstamo garantizado por los ingresos petrolíferos futuros".

2. Requerir la firma del Ministerio de Economía y Hacienda para todos los contratos y enmiendas de contratos con las compañías petroleras, a fin de permitir una evaluación previa de sus implicaciones financieras ⁽¹⁶⁾.

3. Introducir un sistema de declaraciones de las compañías en el Ministerio de Economía y Hacienda de modo que se garantice la posibilidad de hacer un seguimiento continuo de los ingresos petroleros.

4. Revisar la Ley de Hidrocarburos antes de que se formalice cualquier nuevo acuerdo para permitir la firma de contratos más equitativos.

5. Ingresar en una cuenta única abierta por el Tesoro en el BEAC, todos los pagos efectuados por las compañías petroleras ⁽¹⁷⁾.

La puesta en marcha de estas medidas puede contribuir teóricamente a lograr los objetivos mencionados. Sin embargo no deben perderse de vista importantes limitaciones. La primera es que "las enmiendas a los contratos de participación con las sociedades petroleras relativas a los anticipos sobre los ingresos futuros(es decir, la practica de pedir anticipos a cuenta)... han debilitado la posición de negociación futura de Guinea Ecuatorial ⁽¹⁸⁾". La segunda es que la gestión de los recursos petroleros no es distinta de la de los recursos forestales, por ejemplo, o de cualquiera otro de los recursos públicos que se hace en Guinea Ecuatorial y que se caracteriza por "... un persistente mal manejo fiscal, y la falta de transparencia y la corrupción en las finanzas públicas", como acertadamente afirma en otro de sus informes el FMI ⁽¹⁹⁾.

A pesar de todo, y como resultado de estas recomendaciones y de las del Banco Mundial, el gobierno renegoció los contratos con las empresas petrolíferas en abril de 1998. Se estima que las condiciones obtenidas son más favorables, ya que las nuevas condiciones permiten al Estado obtener por medio de un "sistema gradual de regalías" unos ingresos que ascienden al 12-16% del valor de las exportaciones, un 5% de la participación en el capital, así como la introducción de un mecanismo escalonado de participación en la producción, en lugar de tasas de rendimiento. Se aplicará también un impuesto de utilidades del 25 %.

Es evidente que estas condiciones mejoran en algo las condiciones para el Estado guineoecuatoriano, que aumentará sus ingresos especialmente a través del impuesto de utilidades y a la participación en la producción. Sin embargo siguen siendo desfavorables si se comparan con las de los demás países de la región para los que el impuesto de utilidades se sitúa entre el 48,7 y el 50%. Respecto a la participación en la producción, Guinea Ecuatorial es el único país que ofrece intervalos de producción en los que su participación es cero: el de 0-25 millones de barriles/año.

Mientras los demás países de la zona establecen una proporción para el Estado de más del 50% del volumen neto de petróleo, Guinea Ecuatorial establece este porcentaje como máximo y eso a partir de una producción de 600 millones de barriles/año, cantidad inalcanzable con las reservas conocidas actualmente. La producción actual, de 120.000 barriles/día, se sitúa en el nivel de 25-125 millones/año, para la que la proporción correspondiente al Estado del volumen neto, se fija en solo el 10%.

Guinea Ecuatorial se beneficia en consecuencia mucho menos del petróleo que los demás países de la región. Efectivamente, durante el período 1996-1997, los ingresos públicos procedentes del petróleo solo han sido el 12-19% del valor de las exportaciones, cuando en Gabón, Camerún o Nigeria, se elevan al 30, 48 y 40%, respectivamente.

Los ingresos. Uno de los aspectos más polémicos del sector es el que se refiere a los ingresos públicos que genera y a la utilización que se hace de ellos. Ha sido objeto de divergencias entre el gobierno y el FMI, y ha estado en la base de la suspensión del Programa de Ajuste Estructural para el periodo 1994-96, que se decidió en julio de 1995.

El concepto de ingreso o renta tiene una significación particular cuando se trata del petróleo. En este caso, "representa la parte que la acción del hombre destruye del capital acumulado por la naturaleza y por lo tanto, equivale a una disminución del capital o riqueza total con que cuenta el país para desarrollarse" ⁽²⁰⁾. Se refiere fundamentalmente a las regalías. Los demás ingresos, como son los cánones, los impuestos y la participación en la producción, se consideran beneficios empresariales⁽²¹⁾.

Los ingresos que obtiene Guinea Ecuatorial de la producción de petróleo, son abundantes, lo que lleva a las instituciones del Bretton Woods a hablar de "bonanza" y de "desafío de la riqueza inesperada". Sin embargo, el volumen de estos recursos varía según las fuentes consultadas. Las estimaciones realizadas por el FMI, y que aparecen en el Informe Final de su Misión de septiembre de 1996, van de 51.112 millones de F.CFA en 1996 a 78.225 millones de F.CFA para el año 2000. Estos datos reflejan una evolución creciente, con una tasa de crecimiento anual del 794,5% durante el período 1993-97.

Si nos fijamos ahora en la ya citada entrevista del Presidente a la cadena CNN, Guinea Ecuatorial solo participaría en la producción a partir del año 2003. De hecho, en el presupuesto que se incluyo en la Estrategia económica de mediano plazo, presentada en la Conferencia Económica Nacional, solo aparecen las regalías, lo que hace que los ingresos presentados por el gobierno sean muy inferiores a las estimaciones del FMI. La diferencia entre ambos datos se explica, según esta institución, porque, además de las regalías, que se calculan tomando el 10% del valor de las exportaciones, "... existen otras fuentes de ingresos procedentes de la explotación petrolífera como son: los bonos por el derecho de explotación de nuevos pozos, el arrendamiento de superficie, el impuesto sobre sociedades, el impuesto sobre la renta de los trabajadores de las empresas petroleras y sus contratas, y una participación en el valor de la producción"⁽²²⁾.

Datos presentados por el FMI como estimaciones del gobierno, en otro documento, son, con la excepción del año 1997, casi idénticos a sus propios cálculos iniciales. Estas estimaciones, incluyen ya todas las fuentes de ingresos, lo que podría indicar que el gobierno utiliza datos diferentes dependiendo de a quién vayan destinados. Unos para su difusión pública, y otros, posiblemente más cercanos a la realidad, para instituciones como el FMI. Si se comparan ambas series de datos, las diferencias son enormes. Para 1998 sería superior a los 38.000 millones de F CFA (naturalmente, los datos más bajos son siempre los gubernamentales). La diferencia entre los datos del gobierno que aparecen en la Estrategia económica de mediano plazo y los datos del FMI, desconcierta toda vez que esta última institución goza de reputación internacional, y es difícil concebir que pudiera publicar cifras que no se basen en premisas sólidas. Algunas fuentes quieren explicar la diferencia argumentando que el FMI hizo sus estimaciones incluyendo los porcentajes debidos a la participación en la producción, mientras que las estimaciones gubernamentales tendrían en cuenta la situación anterior, con todas las debilidades ya citadas, debidas a los contratos⁽²³⁾. Sin negar la validez de estos argumentos, parecen insuficientes para explicar las diferencias en los datos que estamos analizando.

Es difícil sustraerse a la sospecha de que el gobierno intenta ocultar una parte importante de los recursos debidos al petróleo. En el Presupuesto General del Estado, no aparecen desagregados los ingresos por fuentes, y no se especifica qué cantidad de los ingresos públicos procede de la explotación del petróleo, camuflándolos bajo las denominaciones de "ingresos tributarios" e "ingresos no tributarios", lo que no permite saber qué hay dentro en cada caso. La importancia de estas partidas, así como la polémica que han suscitado, deberían bastar para justificar su aparición en una categoría aparte, para favorecer la transparencia.

Más desconcertante aún es que, a pesar de estos gigantescos volúmenes de ingresos, el gobierno haya iniciado la práctica de pedir anticipos, utilizando como aval la producción futura. En 1996 los anticipos obtenidos por el gobierno de las compañías petroleras, mediante ese método, ascendieron a más de 7 millones de dólares, unos 4.000 millones de F. CFA. Los anticipos se gestionan a través de los siguientes mecanismos: a) préstamos directos, b) modificaciones de los contratos y c) tratamientos de los anticipos como gastos de inversión ⁽²⁴⁾. Esta practica, hipoteca de hecho el futuro del país, y cuenta con antecedentes en la República Popular del Congo donde ha dado los catastróficos resultados que se conocen, con una guerra civil, retroceso en el proceso democrático y un alto coste en vidas humanas, así como la destrucción del país.

La practica de los anticipos puede hacer que los ingresos del petróleo que hasta 1998 eran crecientes, empiecen a disminuir. A ello puede contribuir, además, la bajada del precio del crudo; el proceso puede acentuarse a partir del año 2003, cuando los volúmenes de producción desciendan. Todo ello hace prever en el futuro próximo fuertes tensiones en el presupuesto público, situando a Guinea Ecuatorial en una situación similar a la que existió antes de que fuera productora de petróleo.

A pesar de todos estos problemas, las proyecciones de ingresos hechas para el trienio 1998-2000 muestran una evolución creciente de los debidos al petróleo. Para una economía cuyo PIB se elevaba a un máximo de 40.000 millones de F.CFA antes del inicio de la producción de petróleo, estos volúmenes de ingresos siguen siendo importantes. Su utilización racional podría sin ninguna duda transformar rápidamente la vida económica de Guinea Ecuatorial.

III. EL IMPACTO DE LA PRODUCCIÓN DE PETRÓLEO EN LA ECONOMÍA DE GUINEA ECUATORIAL.

Guinea Ecuatorial es desde hace siete años productora de petróleo. Por su masiva presencia en la economía nacional su impacto es necesariamente abrumador; a continuación presentamos una valoración del mismo.

Aceleración del crecimiento económico y transformación de la estructura del PIB. Como consecuencia de la producción de petróleo, se ha disparado el crecimiento de la economía. La tasa de crecimiento del PIB fue del 76,1% en 1997, pasando de 152 millones de dólares en 1993 a 401 millones en dicho año, lo que despertó el miedo a un posible sobrecalentamiento de la economía. De ese total, el PIB no petrolífero sólo ha aportado 167 millones de dólares en 1997, que comparados con los 135 millones de dólares de 1993, nos dan una tasa de crecimiento del 25,7% para aquel año, debido principalmente al crecimiento de la producción forestal. Volviendo a los porcentajes generales de la economía, se trata de una coyuntura económica que podemos calificar de "estelar", dado que supera, incluso, las cotas alcanzadas por los países que en su día dieron lugar al "milagro asiático". Gracias a esos excelentes datos en lo que hace al crecimiento, Guinea Ecuatorial figura entre los países que forman parte del exclusivo club denominado "Les Champions de la Croissance"⁽²⁵⁾.

La economía nacional ha pasado de depender de la producción forestal como fuente de dinamismo, a hacerlo de la actividad petrolera. Si este sector representó en 1992 el 10% del PIB, en 1997 era ya el 58% y se calcula que para el año 2000 habrá alcanzado casi el 80%. He aquí estos mismos datos para los demás países de la región también productores de petróleo: en Camerún este sector supone el 8% del PIB, en Gabón el 37% y en Nigeria el 28%⁽²⁶⁾. Guinea Ecuatorial con una participación decreciente del resto de la economía, quedará más expuesta a las fluctuaciones de los precios del petróleo.

Teniendo en cuanta esta situación, merecen resaltarse algunos aspectos de la producción petrolera. Uno de ellos es su carácter de "enclave": se lleva a cabo en el mar, lejos de todo y de todos, generando poco empleo debido a su uso intensivo de capital... Se trata de un sector que exporta todo lo que produce e importa todo lo que consume, guarda por tanto poca relación con el resto de la economía. Con estas características su dinamismo no alcanza a los demás sectores y no juega el papel de "motor del desarrollo" que se esperaba de él. Contribuye, además, a esta situación la debilidad del sector privado en Guinea Ecuatorial y la practica inexistencia de una industria de transformación que pudiera satisfacer localmente la demanda de bienes y servicios generados por las industrias ligadas directamente al petróleo, todo lo cual contribuiría a integrarlo en la economía nacional. En consecuencia puede decirse que la evolución del sector petrolero es independiente del resto de sectores de la economía que, hecha la excepción del forestal, padece una situación de estancamiento.

Es importante señalar también que la producción actual se lleva a cabo por prácticamente sólo dos empresas petroleras: NOMECO y Mobil Oil que controlan de este modo el 58% de la economía nacional.

Aceleración espectacular del gasto público. Con la masiva afluencia de recursos generados por la producción petrolífera, se está produciendo lo que el FMI ha calificado como "una aceleración espectacular" del gasto público⁽²⁷⁾. En efecto, los gastos programados durante el período 1990-1998 han experimentado un aumento del 727,3%, a razón de un 80% anual. Según el Banco Mundial, "la ejecución ajustada del presupuesto ascendió a más de 85 millones de dólares, es decir alrededor del 90% de lo previsto"⁽²⁸⁾. Si tomamos estos datos como norma, lo que no carece de fundamento a juzgar por la experiencia acumulada hasta ahora, los gastos realizados en 1998 pueden superar los 130.000 millones de F. CFA.

Hasta el inicio de las obras, actualmente en curso, destinadas la cumbre de la CEMAC, el destino de una porción importante de estas partidas no era visible. En efecto, esta reunión está utilizándose como pretexto para intentar explicar el descontrol del gasto, pese a que estos modos de hacer se daban, sin duda alguna, antes de que comenzase la explotación del petróleo, y solo se hayan acentuado en los últimos tiempos. Que esta afirmación no es gratuita puede comprobarse simplemente leyendo la introducción al Programa de Ajuste Estructural, el contenido del mismo y el de los informes de las Misiones de supervisión llevadas a cabo por el Fondo Monetario Internacional. La suspensión anticipada de estos Programas como consecuencia de la falta de disciplina fiscal, lo demuestran y confirman. Añádase a esto el que las infraestructuras en construcción tienen poco que ver con las actividades productivas, sobresaliendo más por su ostentación y suntuosidad. Los gastos realizados en su construcción no deben considerarse inversiones, sino más bien como gastos destinados al consumo.

Dado el pequeño tamaño de la economía nacional, y su bajo nivel de desarrollo, especialmente las deficiencias que se dan en la dotación de los recursos humanos, el limitado desarrollo de las instituciones y de las infraestructuras productivas, la capacidad de absorción de esta economía ha de ser por fuerza muy baja. En 1987 el Banco Mundial y el FMI establecían para los gastos de desarrollo el limite de 14.700 millones de F. CFA, utilizando como factor determinante esa limitada capacidad de absorción de la economía. Este techo se mantuvo hasta 1991. Transcurridos ocho años, la economía ecuatoguineana sigue siendo la misma en lo fundamental, es decir el gasto público sigue estando limitado por su escasa capacidad de absorción.

Según el diagnóstico del Banco Mundial, "... el presupuesto ha perdido importancia como instrumento de control". Los gastos extra-presupuestarios ascendieron a 25 de millones de dólares en 1997, una parte importante de los cuales, "... carece de explicación, pudiendo representar ahorros no oficiales en el extranjero"⁽²⁹⁾, lo que en términos vulgares y menos diplomáticos, significa que se han ingresado en cuentas bancarias personales fuera del país.

En consecuencia, cuando se esperaba que esta afluencia de recursos permitiría borrar definitivamente el crónico déficit público que se venía arrastrando y acumular excedentes, está ocurriendo todo lo contrario, con un impacto negativo en la balanza de pagos que, paradójicamente, también sigue en situación de déficit, y un crecimiento rápido del endeudamiento del país. Si no se descubren nuevos pozos de petróleo, y teniendo en cuanta los anticipos obtenidos, el comportamiento del gobierno respecto al gasto público, conducirá a la economía ecuatoguineana a una situación de caída libre.

Los indicios de esta situación aparecían ya en la Estructura económica de mediano plazo en la que se presentan, en grandes líneas, los objetivos y prioridades de desarrollo del país, a los que iban a destinarse con preferencia los recursos provenientes del petróleo. La Conferencia Económica Nacional se justificaba en la idea de que habría recursos importantes a repartir. Sin embargo, en el presupuesto que aparece en aquel documento, que iba a servir de base para las discusiones, aparecía ya un déficit de 10.000 millones de F.CFA, un nivel sin precedentes en la reciente historia económica de Guinea Ecuatorial. Este hecho habría debido modificar el enfoque de la Conferencia hacia una reunión en la que se presentasen las necesidades del país para que los donantes aportasen su contribución.

La necesidad de crear un fondo en el BEAC, que aparecía en la primera versión del documento de la Estrategia..., preparada por el Banco Mundial, desapareció en la versión definitiva. Los objetivos que el Banco Mundial había identificado para ese fondo eran los siguientes: a) financiar los gastos de contrapartida en los proyectos, b) financiar la importación de equipos. Estos fondos serían administrados según los criterios de inversión del BEAC y su utilización sería fiscalizada mediante auditorias externas. Si los niveles actuales de gastos ya superan los límites impuestos por la capacidad de absorción, se demuestra la oportunidad de crear ese fondo. La negativa a hacerlo evidencia la intención de ocultar ingresos y la intención de manejar importantes volúmenes de recursos a través de canales extra-presupuestarios.

La otra cara de la desigual distribución de la riqueza es la concentración de los activos nacionales en unas pocas manos. Las cuestiones relacionadas con el petróleo se guardan entre un pequeño círculo de personas, evitando cualquier tipo de filtración. Por lo tanto, es este pequeño grupo el que protagoniza en gran medida el "... persistente mal manejo fiscal, y la falta de transparencia y la corrupción en las finanzas públicas". Además, en torno a las actividades petroleras se están desarrollando una serie de negocios dedicados prestar servicios a las empresas concesionarias. Entre ellos se pueden mencionar la venta de terrenos, la creación de empresas de desaduanaje (Litor-Wele), el reclutamiento de personal (APEGESA, ATSIGUE) y la venta de gas (SOGUIGAS)... Todas ellas están controladas y son propiedad de guineoecuatorianos, precisamente el mismo grupo de personas del que hablábamos anteriormente. Es de destacar especialmente, el control que ejercen sobre el acceso al empleo en las empresas petrolíferas que queda así reservado exclusivamente a los militantes y simpatizantes del partido gubernamental, el PDGE, mientras queda vetado a cualquiera que pertenezca a las formaciones opositoras. En cualquier caso, los negocios colaterales a la actividad específicamente petrolera, quedan restringidos a ese núcleo reducido de personas, lo que no hace sino reforzar el grado de concentración de las riquezas de Guinea Ecuatorial y por tanto su desigual distribución.

Con la producción de petróleo, Guinea Ecuatorial se considera ya un "campeón del crecimiento". Este es el único aspecto que se señala como un logro por parte del gobierno, con total descuido de su impacto en la población. Importa mucho el carácter de ese crecimiento, es decir: cómo se ha logrado, quién participa en él y qué sectores lo protagonizan. El crecimiento ha sido, efectivamente, tan alto que ha dado lugar a un rápido aumento de la renta per cápita, estimada actualmente en unos 1.000 dólares, cuando antes del petróleo sólo era de unos 300. Guinea Ecuatorial queda así incluida en el grupo de las economías de ingresos medios bajos, según la clasificación del Banco Mundial. Ello debería ser un motivo de alegría, pues implica una aumento en el nivel de vida de la población. Sin embargo, la realidad enseña que en vez de un "milagro", se trata más bien de un puro espejismo.

El Banco Mundial ha estimado que el 5% de la población controla el 80% de la renta⁽³⁰⁾. Tomando estos datos y haciendo cálculos con los datos del PIB se llega a los siguientes resultados: el 5% de la población, en cuyas manos se concentra el 80% de la riqueza nacional, tiene una renta per cápita de 16.000 dólares, mientras que para el 95% restante, solo es de 207 dólares. En estas circunstancias, las altas tasas de crecimiento reflejan mas bien la rapidez a la que se ensanchan los bolsillos y se enriquece ese 5% de la población.

Pero a esta situación hay que añadir lo que sigue: uno de los indicadores que toman los organismos internacionales para distribuir la ayuda externa a los diferentes países subdesarrollados es la renta per cápita. Con una renta per cápita de 1000 dólares, Guinea Ecuatorial ya no pertenece al grupo de Países Menos Adelantados, con lo cual ha perdido las ventajas otorgadas a este grupo de países en lo que hace a donaciones y créditos en condiciones blandas. La ayuda externa financiaba más de un 90% de los gastos de desarrollo, de los que más de un 60% se destinaba a los sectores sociales. La reducción de la ayuda externa que está sufriendo Guinea Ecuatorial no obedece solamente a la condicionalidad política, sino también a este hecho.

El aumento en la renta per cápita, por tanto, ha condenado doblemente a los pobres, es decir al 95% de la población, que tiene que conformarse con el 20% de la riqueza nacional: se ha profundizado la brecha entre ricos y pobres al concentrarse los recursos procedentes del petróleo en unas pocas manos, acentuando la pobreza relativa, y por otra como consecuencia de la reducción de la ayuda externa, profundizando la pobreza absoluta. Con el petróleo, los ricos se han hecho más ricos y los pobres más pobres.

IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

La explotación de los recursos petroleros en Guinea Ecuatorial no ha producido hasta ahora los resultados esperados. Todo lo contrario. Aunque ha estimulado el crecimiento, al evolucionar independientemente del resto de la economía nacional, junto con una baja industrialización de la economía y una utilización poco transparente de los recursos que genera dicha actividad, se han profundizado los desequilibrios macroeconómicos, tanto internos como externos. Las consecuencias en las vidas de las personas han sido negativas. En estas circunstancias, y como es habitual en trabajos como este, se deberían incluir recomendaciones sobre las reformas que habría que afrontar para combatir los problemas creados... No vamos a hacerlo en este caso ya que si los resultados de la explotación petrolífera han sido negativos hasta ahora no se debe a la falta de ideas.

Efectivamente, existen recomendaciones sobre la utilización de los recursos petrolíferos así como las reformas económicas e institucionales que podrían resultar de una utilización eficiente de los mismos. Aparecen en los diferentes informes preparados por el BAD, el PNUD, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Estos informes en vez de ser analizados y estudiados por el gobierno de forma objetiva y con vistas a seleccionar las recomendaciones de posible aplicación, suelen recibir las mismas descalificaciones que los informes del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos, es decir que son "tendenciosos", "no reflejan la realidad actual de Guinea Ecuatorial", y finalmente son acusados de "injerencia en los asuntos internos de Guinea Ecuatorial" y "violación de la soberanía nacional".

Se reconoce que cada Estado puede utilizar sus recursos como crea conveniente, incluyendo la posibilidad de desperdiciarlos, como se está haciendo actualmente en Guinea Ecuatorial. Sin embargo, el hecho es que, como coinciden en señalar las instituciones arriba indicadas, la producción de petróleo ofrece a Guinea Ecuatorial una oportunidad histórica y única para transformar la economía nacional y mejorar los niveles de vida de la población. La pérdida de esta oportunidad sería imperdonable toda vez que, no sólo implica la negación de mejores niveles de vida a la población, sino también que su futuro se ha hipotecado por muchos años. El análisis que se ha realizado aquí parece indicar que esta oportunidad se ha perdido ya por: a) la práctica de obtener anticipos, b) la mala utilización de los recursos, c) la caída de los precios del petróleo y d) la reducción en la producción en un futuro no muy lejano. Todo ello obscurece sin duda el futuro.

Algunas ideas sobre la utilización eficiente de los ingresos del petróleo. Existen algunas orientaciones consensuadas en ese sentido. Se recomienda que las regalías se destinen a la inversión, y los cánones y los impuestos a la financiación de los gastos corrientes o de capital; en lo que se refiere a la participación en la producción, se dan dos posturas: para unos se debe destinar a la financiación de los gastos de capital del sector público, y, para otros, a los gastos corrientes, las inversiones y el consumo del sector privado⁽³¹⁾.

Por su parte, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional han apoyado al gobierno en la formulación y ejecución de varios Programas de Ajuste Estructural. A pesar de todas las críticas que se hacen contra estos programas, su necesidad se justifica por la desastrosa situación económica que se daba antes de su introducción. Entre las medidas que aparecen en ellas, están: a) la necesidad de controlar el gasto público, b) la necesidad de incluir todos los gastos y todos los ingresos públicos extra-presupuestarios en un presupuesto único y consolidado, c) la eliminación de las exoneraciones ad-hoc, etc. Ninguna de estas medidas ha sido ejecutada, y los programas han fracasado por una ejecución inferior a los compromisos. La causa principal de estos decepcionantes resultados, según aquellas instituciones, es la falta de voluntad política. Y el hecho de que las repitan en todos sus informes constituye un indicio de que no se han llevado a cabo.

La Conferencia Económica Nacional se organizó con el propósito de mejorar la utilización de los recursos provenientes de la producción petrolífera, es decir para estudiar e identificar las medidas mas adecuadas para alcanzar los objetivos prioritarios establecidos. Estos objetivos son: a) alcanzar un crecimiento económico sostenido y equitativo, b) reducir la pobreza, c) redefinir el papel del Estado en la economía. En la Conferencia se acordó asignar un 40% de los ingresos petroleros a los sectores sociales. Casi dos años después, todavía no se ha ejecutado ninguno de los compromisos adquiridos por el Gobierno. En la asignación sectorial de los recursos, la educación y la salud siguen recibiendo en su conjunto menos del 10% del total.

Del mismo modo la FAO ha recomendado la creación de un Fondo de Desarrollo Agropecuario, valorado en 28 millones de dólares para un periodo de diez años, como mecanismo para canalizar los recursos procedentes del petróleo hacia los sectores productivos. Este fondo sería alimentado con recursos provenientes del Fondo de Fideicomiso propuesto por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. El gobierno ha aceptado la creación del Fondo de Desarrollo Agropecuario, pero ha rechazado el de Fideicomiso, lo que de hecho significa el rechazo de ambos.

Finalmente, existe un marco institucional y jurídico que debe regular las actividades del sector. A pesar de las deficiencias de que adolece, este marco legal, establecido mediante Decreto-Ley 7/1981, establece los procedimientos para la concesión de licencias, los bloques, las licitaciones, los contratos de participación, y otros aspectos importantes. La actuación del Ministerio de Minas y Energía se desvía mucho y de forma sistemática de lo establecido en la ley. Las decisiones se toman de forma discrecional y aleatoria, y las licencias se otorgan de forma directa⁽³²⁾.

Qué hacer. La mala utilización de los recursos petroleros es consecuencia de una falta de voluntad política. La causa del malestar económico es, pues, de origen político. Por lo tanto, para mejorar la utilización de los recursos petrolíferos y otros, es prioritario modificar el entorno que da lugar a estos resultados a favor de uno más abierto y transparente. Es decir mediante la introducción de un régimen democrático, en el que el pueblo disponga del poder, los mecanismos y los medios para exigir responsabilidades a las autoridades. Por lo tanto, el esfuerzo para democratizar la vida política de Guinea Ecuatorial es también un esfuerzo para mejorar la gestión económica en general, y de los recursos nacionales en particular; en definitiva, para mejorar los niveles de vida de la población.

Contrariamente a lo que podía esperarse, los esfuerzos realizados por la población para alcanzar la democracia han fracasado. Las elecciones generales no han dado a la población la oportunidad de expresarse libremente. Sin embargo, la llegada del petróleo, al acentuar las desigualdades entre los ciudadanos de Guinea Ecuatorial (donde una minoría opulenta navega en un mar de miseria), ha convertido a este país en una bomba de relojería, situándolo cada día más cerca de un conflicto violento. La desigual distribución de la riqueza nacional, alcanzada mediante métodos ilegítimos, en un entorno muy represivo, constituye la principal causa de los conflictos armadas que proliferan hoy en Africa. Guinea Ecuatorial no puede ser una excepción. Efectivamente, los acontecimientos del 21 de enero de 1998 constituyen un elocuente indicio de lo que puede ocurrir⁽³³⁾.

Mientras los esfuerzos para democratizar el país se vertebran en torno a los partidos políticos, la comunidad internacional recurría a la condicionalidad económica (una gestión económica sana) y política (avances en el respeto a los derechos humanos y aceleración del proceso de democratización), reduciendo el desembolso de la ayuda externa a favor de Guinea Ecuatorial debido a la evolución desfavorable experimentada en ambos campos⁽³⁴⁾. La eficacia de la condicionalidad es muy reducida. Como postuló el economista holandés Jan Timbergen, los objetivos no se alcanzan cuando el número de instrumentos es inferior al número de objetivos. En ese sentido, el uso de un instrumento (ayuda externa) para alcanzar objetivos múltiples (desarrollo socio-económico, protección del medio ambiente, promoción de la mujer, derechos humanos, democratización, etc.) no cabrá esperar buenos resultados. Es obvio que un gobierno que necesita de la presión de los donantes para que sea sensible a las necesidades de su pueblo se mostrará indiferente a las consecuencias que la condicionalidad tenga para su población. Al parecer, los motivos que justifican la condicionalidad son también los que anulan su eficacia. El advenimiento del petróleo ha empeorado, además, las cosas, al poner en manos del gobierno más recursos de los que recibía de fuentes externas. Ello ha neutralizada totalmente a la condicionalidad como aseguró el Ministro de Asuntos Exteriores y Cooperación quién, al celebrar la llegada del petróleo, dijo "por fin llegó el momento de cortar este cordón umbilical".

En vista de la ineficiencia de la condicionalidad, la medida más eficaz en estos momentos para avanzar en la causa de la democratización de Guinea Ecuatorial sin violencia, podría ser lo que se denomina Diplomacia preventiva. Se trata de poner en marcha "medidas destinadas a evitar que surjan controversias entre dos o más partes, a evitar que las controversias existentes se transformen en conflictos y a evitar que estos, si se producen, se extiendan". Los instrumentos utilizados incluyen: a) misiones de investigación de los hechos, buenos oficios y buena voluntad, b) la designación de enviados especiales para las zonas de tirantez y c) las gestiones para sentar en una mesa de negociaciones a las partes en posible conflicto.

Este instrumento ha sido utilizado profusamente por las Naciones Unidas con mucho éxito. La situación que atraviesa actualmente Guinea Ecuatorial lo justifica plenamente. Los acontecimientos del 21 de enero de 1998 constituyen una señal de lo que puede venir, y la situación creada por las recientes elecciones legislativas agudiza la situación al aumentar la desconfianza en el proceso de democratización mediante el diálogo. Y es que la experiencia africana demuestra que los conflictos empiezan con facilidad y terminan con dificultad. Como consecuencia de las profundas divisiones internas, pueden aparecer diferentes grupos armados con objetivos propios, lo que conduce siempre al descontrol y a la dificultad de frenar la contienda, arrojando como saldo, la destrucción de lo poco que existe, incluyendo los recursos humanos, las infraestructuras, la base productiva, etc. y retrasando el desarrollo del país en muchos años. Hay que evitar esta opción a cualquier precio, privilegiando el diálogo, pero un tipo de diálogo que se realizaría bajo los auspicios de las Naciones Unidas en el marco de la Diplomacia Preventiva.

Las actividades realizadas en el marco de la Diplomacia Preventiva deben ser autorizadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y ejecutadas por el Secretario General. La Comisión de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, que ha organizado las misiones del Relator Especial y es el foro en que se han celebrado las discusiones sobre la situación de los derechos humanos en Guinea Ecuatorial constituye la mejor puerta de entrada para llegar a la Secretaría General y activar el mecanismo de la Diplomacia preventiva que haga compatible la mejor utilización de los recursos petrolíferos, la mejora de las condiciones de vida de la población y la democracia.

Malabo, mayo 1999
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