Senado de los Estados Unidos
SUBCOMITÉ PERMANENTE DE INVESTIGACIONES
Comité de Asuntos Gubernamentales
Norm
Coleman, Presidente
Carl
Levin, Miembro Destacado de la Minoría
Blanqueo
de Dinero y Corrupción en el Extranjero:
Aplicación
y Eficacia de la Patriot Act
Estudio
del Caso del Banco Riggs
Informe
Preparado
por los Miembros de la Minoría (Demócrata)
del
Subcomité Permanente de Investigaciones
Publicado Conjuntamente con
la Sesión del Subcomité Permanente de
Investigaciones
del día 15 de julio de 2004
INDICE
I.
INTRODUCCIÓN..........................................................................................................4
II.
RESUMEN....................................................................................................................5
III.
CONCLUSIONES.......................................................................................................13
(1)
Asesoría a Pinochet............................................................................................13
(2)
Haciendo la Vista
Gorda.....................................................................................13
(3)
Programa AML
Disfuncional..............................................................................13
(4)
Fracaso del Sistema de Control en el Riggs....................................................13
(5)
Conflicto de
Intereses.........................................................................................14
(6)
Aplicación Desigual del AML.............................................................................14
(7)
Pagos
Ocultos.....................................................................................................14
IV.
LEY
ACTUAL.............................................................................................................14
A.
Principales Leyes contra el Blanqueo de
Dinero.............................................14
B.
Regulación y Control del Blanqueo de
Dinero.................................................16
V.
EL
BANCO RIGGS.....................................................................................................18
A.
La Riggs National Corporation y el Riggs Bank...............................................18
B.
Augusto Pinochet................................................................................................25
Conclusiones
(1).................................................................................................25
C.
Guinea
Ecuatorial................................................................................................45
Conclusiones
(2).................................................................................................45
VI.
DEFICIENCIAS DEL AML DEL RIGGS Y CONTROL INSUFICIENTE
DE REGULADORES........................................................................................................77
A.
Indiferencia del Riggs ante sus Obligaciones contra el
Blanqueo de
Dinero...................................................................................................................77
Conclusiones
(3).................................................................................................77
B.
Insuficiente Control de los Reguladores de las
Deficiencias del AML..........83
Conclusiones
(4).................................................................................................83
Conclusiones
(5).................................................................................................83
(1)
Resumen de las Inspecciones Realizadas al Riggs...................................86
(2)
Análisis de los
temas....................................................................................98
C.
Supervisión del AML en
general......................................................................106
Conclusiones
(6)..............................................................................................106
VII.
CORRUPCIÓN EN EL EXTRANJERO Y TRANSPARENCIA EN EL
NEGOCIO DEL PETRÓLEO..............................................................................................................111
Conclusiones
(7).....................................................................................................111
A.
Empresas Petroleras en Guinea
Ecuatorial....................................................113
B.
Pagos de las Empresas
Petroleras..................................................................113
(1)
Pagos por Alquileres y Compra de
Terrenos...........................................114
(2)
Pagos por
Servicios....................................................................................116
(3)
Pagos para Mantener a las Misiones y Embajadas de
Guinea
Ecuatorial.....................................................................................................117
(4)
Pagos para los Estudiantes
Guineanos....................................................118
C.
Empresas
Mixtas...............................................................................................120
D.
Iniciativas para Mejorar la
Transparencia.......................................................122
E.
Ley contra las Prácticas de Corrupción en el
Extranjero..............................125
VIII.
Recomendaciones..................................................................................................126
(1)
Reforzar la Aplicación.......................................................................................126
(2)
Tomar Acciones
Reguladoras..........................................................................127
(3)
Publicar Valoraciones Anuales del AML.........................................................127
(4)
Reforzar las Restricciones
Post-Empleo........................................................127
(5)
Intercambio de Información Autorizada entre los
Bancos............................127
(6)
Mayor
Transparencia........................................................................................127
Blanqueo
de Dinero y Corrupción en el Extranjero:
Aplicación
y Efectividad de la Patriot Act
Estudio
del caso del Banco Riggs
14
de Julio de 2004
I. INTRODUCCIÓN:
Entre 1999 y 2001, el Subcomité permanente de
investigación del Comité
de Asuntos Gubernamentales del Senado de Estados Unidos, a
petición del senador Carl Levin, el miembro de mayor rango de
la minoría demócrata, llevó a cabo una investigación
detallada de las actividades relacionadas con el blanqueo de
dinero en el sector de servicios financieros de los Estados
Unidos. La investigación incluía un análisis detallado de
las actividades de blanqueo de dinero en la banca privada,
bancos corresponsales y la industria de valores.
Se prepararon dos informes por parte de la minoría
demócrata y tuvieron lugar dos sesiones de investigación del
subcomité en noviembre de 1999 y en marzo de 2001.
Este trabajo de investigación sirvió de base para muchas de
las disposiciones del titulo
iii del Patriot Act de los Estados Unidos promulgado en
Octubre de 2001 contra el blanqueo de dinero.
Entre otras disposiciones fundamentales, el Patriot
Act obliga a las instituciones financieras de los Estados
Unidos a estar muy vigilantes cuando abran y gestionen cuentas
de políticos extranjeros de un cierto relieve y considera que
los actos de corrupción cometidos por estos políticos
constituirían una base suficiente para que sean denunciadas
por las fiscalías estadounidenses por blanqueo de dinero.
En 2003 y a petición de nuevo
del senador Levin, el Subcomité inició una
investigación para valorar la aplicación y la efectividad de
las principales disposiciones contra el blanqueo de dinero del
Patriot Act, utilizando al banco Riggs como un caso de
estudio. Los miembros de la Minoría se han basado para este
informe en la investigación conjunta llevada a cabo por los
miembros demócratas y republicanos del Subcomité.
En el curso de esta investigación, el Subcomité citó
a distintas personas y solicitó documentos. Los miembros del
Subcomité revisaron mas de 100 cajas, carpetas, y CDs electrónicos
que contenían cientos de miles de paginas de documentos,
incluidos extractos bancarios, documentos de apertura de
cuentas, transferencias, correspondencia, correos electrónicos,
contratos, actas de reuniones, documentos relacionados con
cuentas bancarias especificas y transacciones, documentos de
exámenes del banco, informes de auditorias, instrumentos
legislativos, legales y súplicas. Los miembros del Subcomité
también llevaron a cabo varias entrevistas con representantes
de instituciones financieras, de la Oficina del Controlador de
la Moneda (OCC), la Reserva Federal, compañías petroleras,
expertos y otras personas con suficiente información.
ii.
resumen
Las pruebas revisadas por los miembros del Subcomité
demuestran que, al menos desde 1997, el banco Riggs hizo caso
omiso a sus obligaciones para evitar el blanqueo de dinero (AML),
mantuvo un programa AML disfuncional, a pesar de las
frecuentes advertencias de los reguladores de la Oficina del
Controlador de la Moneda (OCC), y permitió o, en algunos
casos, facilitó de forma activa actividades financieras
sospechosas.
Las pruebas demuestran también que los inspectores
federales fueron poco rigurosos a la hora de exigir al banco
Riggs que cumpliese los requisitos legales y reguladores
contra el blanqueo de dinero. Toleraron el deficiente programa
contra el blanqueo de dinero del Riggs, fueron muy lentos al
reaccionar ante sus repetidas insuficiencias, y tardaron en
usar los instrumentos jurídicos disponibles para obligarle al
cumplimento de lo establecido.
Dos grupos de cuentas del Riggs, uno de ellos
relacionado con Augusto Pinochet y el otro con Guinea
Ecuatorial, ilustran el bajo nivel de cumplimiento del
programa contra el blanqueo de dinero por parte del banco.
Demuestran igualmente, el fallo de los reguladores federales
de la banca a la hora de hacer el seguimiento real de
una entidad con un historial importante de deficiencias en
la aplicación de su programa contra el blanqueo de dinero, y
en el que estaban abiertas numerosas cuentas de alto riesgo.
Estos errores son especialmente preocupantes si se
quiere luchar de forma permanente contra el terrorismo y la
corrupción, ya que ponen dificultades a los Estados Unidos
para impedir que terroristas, dirigentes corruptos y otros
delincuentes puedan hacer mal uso de nuestro sistema
financiero. Los inspectores federales deben esforzarse más
para cumplir con su obligación legal de proteger a los
Estados Unidos contra el blanqueo de dinero, la financiación
del terrorismo y la corrupción en el extranjero.
Asesoría a
Pinochet. Las pruebas obtenidas por los miembros del
Subcomité ponen de manifiesto que, entre 1994 y 2002, el
Riggs abrió al menos seis cuentas y expidió varios
certificados de depósitos (CDs) a Augusto Pinochet,
ex-presidente de Chile, cuando estaba bajo arresto
domiciliario en el Reino Unido y sus bienes eran objeto de
procedimientos judiciales. Los ingresos totales de las cuentas de Pinochet en el
Riggs llegaron, en algún momento, a estar entre 4 y 8
millones de dólares. La investigación del Subcomité ha
descubierto que la dirección del Riggs favoreció que el señor
Pinochet fuera cliente de la entidad, y que los gestores de
cuentas del Riggs tomaron medidas para ayudarle a eludir
procedimientos cuya finalidad era descubrir y controlar sus
cuentas bancarias. La investigación del Subcomité reveló
que el Riggs abrió múltiples cuentas bancarias y aceptó
millones de dólares en depósitos de manos del Sr. Pinochet,
sin ninguna investigación seria que permitiera averiguar el
origen de su fortuna; el banco le ayudó a crear empresas
fantasmas en paraísos fiscales y abrió
cuentas a nombre de dichas empresas con el
objeto de encubrir su control sobre las mismas; cambió
los nombres de los titulares de sus cuentas personales para
ocultar la titularidad real; transfirió 1,6 millones de dólares
de Londres a Estados Unidos mientras el Sr. Pinochet permanecía
bajo arresto domiciliario y siendo objeto de una orden
judicial que paralizaba sus cuentas bancarias; llevó a cabo
transacciones a través de las propias cuentas del Riggs para
ocultar la implicación del Sr. Pinochet en algunas
transacciones en efectivo; le entregó más de 1,9 millones de
dólares en Chile, en cheques bancarios para permitirle
percibir sustanciosos pagos en efectivo de bancos chilenos.
Las investigaciones del Subcomité han revelado también
que el Riggs ocultó durante dos años a los inspectores de la
OCC la existencia de las cuentas de Pinochet, inicialmente no
dio respuesta a sus demandas de información, y solo clausuró
las cuentas en 2002 después de una inspección de esta
agencia. A pesar de los antecedentes del Riggs, y de las
repetidas deficiencias en su programa contra el blanqueo de
dinero, de la preocupación de la OCC por las cuentas de
Pinochet, y del hecho de que el Riggs hubiera ocultado su
existencia a la agencia, la OCC no tomó medida alguna contra
el Riggs para garantizar que cumpliera la ley. Es más, en
julio de 2002, el inspector-jefe de la OCC en el Riggs dio
instrucciones a los inspectores que habían investigado el
caso Pinochet, para que no incluyesen sus informes, ni sus
notas de trabajo en los ficheros electrónicos de la OCC
dedicados al Riggs Bank.
. El Subcomité ha sabido que este tipo de instrucciones
son muy poco habituales y que van en contra de los
procedimientos y prácticas de la OCC. Aproximadamente un mes
después, el
inspector de la OCC responsable de la investigación aceptó
un puesto de trabajo en el Banco Riggs.
Las cuentas de
Guinea Ecuatorial. El Subcomité de investigación llegó
también a la conclusión de que entre 1995 y 2004, el banco
Riggs gestionó más de 60 cuentas y certificados de depósitos
a nombre del gobierno de Guinea Ecuatorial, de miembros de ese
gobierno o de sus familiares. En 2003, las cuentas de Guinea
Ecuatorial eran ya las más importantes del banco Riggs, con
saldos que oscilaban entre 400 y 700 millones de dólares. La
investigación del Subcomité llegó a la conclusión de que
el banco Riggs gestionó las cuentas de Guinea Ecuatorial
prestando ninguna o muy poca atención a sus obligaciones
legales contra el blanqueo de dinero, hizo la vista gorda ante
datos que sugerían que estaba administrando fondos
procedentes de actos de corrupción en el extranjero y permitió
que se llevasen a cabo numerosas
transacciones sospechosas sin notificarlo a las
autoridades judiciales.
La investigación del Subcomité descubrió también
que el Riggs había abierto múltiples cuentas personales a
nombre del presidente de Guinea Ecuatorial, su esposa y otros
familiares; ayudó a crear empresas fantasmas para el
presidente de Guinea Ecuatorial y sus hijos; y durante un
periodo de tres años, desde 2000 a 2002, dio también
facilidades para que en las cuentas controladas por el
presidente de Guinea Ecuatorial y su esposa se ingresaran
cerca de 13 millones de dólares en efectivo. En dos
ocasiones, el Riggs aceptó, sin el preceptivo control,
ingresos de al menos 3 millones de dólares en efectivo para
una cuenta abierta a nombre de una empresa fantasma del
presidente de Guinea Ecuatorial denominada Otong, S.A.
Además, el banco Riggs abrió también una cuenta
a favor del gobierno de Guinea Ecuatorial para ingresar fondos
procedentes de empresas petroleras que operan en Guinea
Ecuatorial, bajo condiciones que permitían sacar dinero de
ella con dos firmas, una del presidente de Guinea Ecuatorial y
la otra de su hijo, el ministro de Minas, o su sobrino, el
secretario de Estado para la Tesorería y los Presupuesto. El
Riggs permitió más tarde transferencias de más de 35
millones de dólares de las cuentas del gobierno de Guinea
Ecuatorial a dos empresas desconocidas para el banco y con
cuentas en países con leyes de secreto bancario. El Subcomité
tiene razones para creer que por lo menos una de las empresas
receptoras esta controlada total o parcialmente por el
presidente de Guinea Ecuatorial. Cuando en 2004 el banco le
solicitó mas información al presidente de Guinea Ecuatorial
sobre estas empresas, se negó a proporcionarla, y se limitó
a decir que esas transferencias habían sido autorizadas.
La cúpula directiva del banco Riggs estaba
perfectamente al corriente de las cuentas de Guinea Ecuatorial
y en varias ocasiones se reunió con el presidente y con altos
cargos de ese país. Los directivos permitieron al gestor
responsable de las cuentas de Guinea Ecuatorial mantener una
relación estrecha con altos cargos y negocios de ese país,
incluido el asesoramiento a su gobierno en asuntos
financieros; este gestor llegó a ser el único signatario de
una cuenta de Guinea Ecuatorial con importantes depósitos. El
banco ejerció una supervisión tan laxa sobre las actividades
del gestor que, entre otras conductas delictivas, pudo hacer
transferencias bancarias de mas de 1 millón de dólares desde
la cuenta con los fondos procedentes del petróleo de Guinea
Ecuatorial a otro banco para su ingreso en una cuenta abierta
a nombre de Jadini Holdings, una empresa fantasma controlada
por la esposa del gestor.
A pesar de los requerimientos del Subcomité,
inicialmente el Riggs no identificó todas las cuentas de
Guinea Ecuatorial en el banco. Más adelante, supo que ninguna
de esas cuentas había sido calificada de alto riesgo hasta
octubre de 2003 y tampoco se las había sometido a un control
adicional a pesar de las evidentes señales de alarma tales
como la implicación en ella de políticos extranjeros, que se
trataba de un país con una cultura de corrupción y que a
través suyo se realizaban frecuentes transacciones de grandes
sumas de dinero. El banco tampoco controló, ni informó sobre
actividades sospechosas en esas cuentas. Las cerró hace pocas
semanas.
Programa
AML disfuncional. Las pruebas
demuestran que las cuentas de Pinochet y Guinea Ecuatorial no
fueron tratadas de forma inusual, sino que se les aplicó una
versión del programa contra el blanqueo de dinero, que
arrastra grandes deficiencias desde hace varios años. Estas
deficiencias incluyen la incapacidad de identificar todas las
cuentas relacionadas con un cliente determinado, la ausencia
de un sistema de valoración de riesgos capaz de identificar
cuentas de alto riesgo, insuficiente información sobre los
clientes, falta de una política establecida para el manejo de
las cuentas relacionadas con políticos extranjeros,
incapacidad de mejorar el seguimiento de las cuentas de alto
riesgo, fallos en el control de las transferencias bancarias,
falta de mecanismos para detectar e informar sobre actividades
sospechosas, auditorias internas incompletas y hechas a
destiempo e
inadecuada formación sobre el programa contra el blanqueo de
dinero. Estos fallos fueron identificados muchas veces durante
los controles llevados a cabo por los inspectores y en las
auditorias internas. El banco Riggs se comprometió a
corregirlos reiteradamente, pero no lo hizo nunca.
Fallo
de los reguladores Ante este
historial de fallos importantes y mantenidos en el tiempo,
resulta difícil entender porqué los inspectores federales no
actuaron antes para exigir su corrección. Recientemente la
OCC ha admitido que “hubo fallos en la supervisión” del
Riggs y que “(nosotros) dimos demasiado tiempo al banco”.
Las pruebas demuestran que desde 1997, los inspectores de la
OCC identificaron en varias ocasiones graves deficiencias del
programa contra el blanqueo de dinero del Riggs, pero
funcionarios del más alto nivel de la OCC permitieron que
estas deficiencias continuasen año tras año sin tomar
ninguna acción para acabar con ellas.
En el caso del Riggs, las pruebas indican que el
Inspector Responsable de la OCC parece haberse convertido más
en defensor del banco que en un regulador objetivo. . Por
ejemplo, en 2001, aconsejó a sus superiores de la OCC que no
tomasen medidas contra el Riggs porque, según él, el banco
había prometido corregir los fallos identificados en su
programa AML. En 2002, dio instrucciones a sus inspectores
subordinados para que no incluyesen ni
un memorando, ni una nota de trabajo sobre la inspección
a las cuentas de Pinochet en la información electrónica de
la OCC. Aproximadamente al mes de dar esta orden, este mismo
inspector fue contratado por el Riggs, lo que dio lugar a la
aparición de un conflicto de intereses. Mientras trabajó en
el Banco, participó en numerosas reuniones, con personal de
la OCC, destinadas a tratar los problemas del AML del Riggs.
La legislación federal prohíbe a los antiguos empleados
comparecer ante sus agencias en relación con determinados
temas, y la OCC en concreto, les prohíbe la mera asistencia a
reuniones con la agencia en la que trabajaron, por un periodo
de dos años tras su salida de la misma, salvo visto bueno
emitido por la oficina de ética de la OCC. A pesar de estas
restricciones post-empleo, el ex -inspector no había obtenido
el permiso de la oficina de ética de la OCC antes de mantener
reuniones con personal de la OCC. Esas actuaciones, en
concreto, haber aconsejado la ocultación de material
relacionado con la investigación de las cuentas de Pinochet
en vez de tomar medidas correctoras, haber aceptado un puesto
en un banco que había supervisado él mismo, y haber
incumplido con las restricciones post-empleo sobre contactos
con la OCC, sugieren que este inspector había mantenido
relaciones demasiado estrechas con el Riggs durante el tiempo
que fue el responsable de su supervisión.
Además, los hechos demuestran que los supervisores
actuaron con demasiada lentitud ante los reiterados fallos del
banco y eran muy reacios a hacer uso de los medios de que
disponían para obligar el cumplimiento del AML. En el 2001,
por ejemplo, cuando se les presentaron tres informes que ponían
de manifiesto los fallos del Riggs, los supervisores de la OCC
aceptaron la
recomendación de responsable-Jefe de inspección de no tomar
acción alguna para obligar al banco a cumplir con lo
estipulado por la ley. En 2002, y tras saber que el Riggs había
ocultado a la agencia durante dos años la existencia de las
cuentas de Pinochet, y que había facilitado transacciones
sospechosas, tampoco tomaron medida alguna. La OCC ni siquiera
emitió un informe final sobre el asunto Pinochet. En 2003 y
tras descubrir informaciones extremadamente inquietantes sobre
cuentas vinculadas a la Arabia Saudí, la OCC tomó su
primera medida contra el banco, con una orden formal de
“cease and desist” (mandato de suspensión de actividades
ilegales) que obligaba al banco a reestructurar su programa
AML. Esta orden era más completa y con mayor peso jurídico
que las directrices incluidas en los informes de inspección
llevadas a cabo con anterioridad, pero no contemplaba medidas
punitivas en ese momento, como podía ser una multa. Sólo fue
en 2004, seis años después de que la OCC empezase a citar al
Riggs por las deficiencias de su AML, cuando los inspectores
federales le impusieron la primera multa al banco.
Las principales medidas de la OCC contra el banco
Riggs se tomaron después de que informaciones críticas de la
prensa hicieran que empezara a cuestionarse la fiabilidad del
programa contra el blanqueo de dinero del Riggs.. La
investigación exhaustiva por parte de la OCC de las cuentas
de Arabia Saudita sólo se llevo a cabo tras la publicación
en la prensa, en noviembre de 2002, de artículos en los que
se insinuaba la existencia de conexiones entre algunas cuentas
del Riggs y los ataques terroristas del 11-S. La OCC identificó
las mismas deficiencias que en años anteriores, pero a
diferencia de lo hecho en otras oportunidades, la OCC no se fió
de las promesas del banco y emitió una orden pública de
“cease and desist,” obligando a la toma de medidas
correctoras.
El control de la OCC de las cuentas de Guinea
Ecuatorial en 2003 y 2004 se llevó a cabo, también, tras la
publicación en la prensa, en enero de 2003, de un articulo crítico
insinuando que las cuentas del Riggs no estaban siendo
bien utilizadas por altos cargos de Guinea Ecuatorial y tras
la investigación de dichas cuentas por el Subcomité durante
todo el año 2003. La OCC ha manifestado que el control de las
cuentas de Guinea Ecuatorial les abrió los ojos ante otras
operaciones delictivas que tenían lugar en el banco y
evidenció el incumplimiento total por su parte de los
compromisos de puesta en marcha de las prometidas reformas del
programa contra el blanqueo de dinero. Esto dio lugar a la
decisión de imponerles una multa.
Las investigaciones del Subcomité han revelado que las
irregularidades de supervisión en el
banco Riggs no son un caso aislado, sino el síntoma de un
seguimiento desigual, y a veces ineficaz, del programa AML por
parte de los inspectores federales. La Oficina Federal de
Contabilidad ha aportado un número de casos, además del
Riggs, en los que los inspectores federales de finanzas
permitieron a lo largo de años incumplimientos del programa
AML, sin corrección alguna. Estos casos demuestran que todos
los reguladores financieros federales, no sólo la OCC,
necesitan reforzar su capacidad ejecutiva para que puedan
exigir una rápida corrección de los fallos identificados en
dicho programa, haciendo mayor uso de las herramientas que
garantizan su cumplimiento cuando las entidades financieras se
saltan las obligaciones establecidas en él e imponiendo con
agilidad las sanciones correspondientes. Los reguladores deberían
considerar también la conveniencia de desarrollar una política
que implique medidas de obligado cumplimiento a plazos fijos
contra cualquiera de las grandes entidades financieras, en
casos de violaciones reiteradas del AML.
Los reguladores federales deben tomar acciones más
amplias y reforzar la supervisión del programa AML. En primer
lugar, deben completar aquellos reglamentos que llevan tiempo
pendientes y, revisar los manuales de inspección del AML, a
fin de poder aplicar las diligencias previstas en el Patriot
Act, destinadas a combatir el blanqueo de dinero y las prácticas
de corrupción en el extranjero. Los reguladores federales de
la banca tienen también que elevar la importancia de su
trabajo mediante la inclusión de valoraciones de este
programa, de forma permanente, en
los informes anuales que se entregan a los miembros de los
consejos de administración de los bancos, y facilitar dichas
valoraciones al público, tanto para aumentar los niveles de
cumplimiento por parte de los bancos como para alertar a otras
instituciones financieras sobre los bancos con inadecuados
niveles de control del AML. El Congreso debe así mismo
considerar la necesidad de introducir una nueva legislación,
en la línea del 41 U.S.C. § 423 (d), dirigido a los
funcionarios federales, imponiendo un periodo de un año antes
de un inspector-jefe pueda aceptar un empleo en una entidad
financiera a la que haya supervisado.
Una importante cuestión secundaria planteada por el
caso Riggs, tiene que ver con la
capacidad de las entidades financieras de los Estados
Unidos, asociadas con bancos extranjeros, para obtener
información crucial sobre las cuentas abiertas y gestionadas
desde sus filiales en el extranjero. Por ejemplo, cuando
surgieron preguntas sobre las transferencias bancarias de 35
millones de dólares desde las cuentas petroleras de Guinea
Ecuatorial, el Riggs envió cartas, en cumplimiento de la
sección 314 del Patriot Act, al menos a dos bancos: Banco
Santander y el hsbc
USA solicitándoles la entrega voluntaria de información
sobre los titulares y beneficiarios de ciertas cuentas
receptoras de las transferencias. Estas cuentas incluían una,
abierta a nombre de Apexside Trading Ltd,. y otra a nombre de
Kalunga Co. S.A. El Subcomité tiene razones para creer que al
menos una de las dos pudiera ser total o parcialmente
propiedad del presidente de Guinea Ecuatorial.
Ambos bancos se negaron a suministrar la información
solicitada porque las cuentas habían sido abiertas en sus
filiales en Luxemburgo o en España. Ambos bancos se escudaron
en que las leyes de secreto bancario en ambos países, prohibían
a sus filiales facilitar información sobre los clientes, no sólo
a terceros, sino también al personal del mismo banco si se
encuentra fuera del país de la cuenta..
Esta prohibición significa, en esencia, que si los bancos que
operan en los Estados Unidos observan el envío de
transferencias de grandes sumas de dinero a cuentas de sus
bancos asociados en
el extranjero, no pueden obtener información crucial sobre
los titulares y beneficiarios de dichas cuentas.
En el caso del banco Riggs, el hsbc USA y el Banco Santander informaron al Subcomité que sus
propias filiales no podían facilitarles los nombres de los
propietarios de las empresas receptoras de las transferencias
bancarias multimillonarias, ni informarles de si esas empresas
pertenecían a políticos, ni siquiera si las cuentas seguían
abiertas o habían sido canceladas.
Esta prohibición de facilitar información a través
de líneas internacionales, incluso dentro de la misma entidad
financiera, supone un obstáculo importante para la eficaz
puesta en marcha del programa contra el blanqueo de dinero por
parte de los bancos que operan en Estados Unidos y es un gran
impedimento para los esfuerzos internacionales destinados a
frenar esta actividad, el tráfico de drogas y el terrorismo.
Para superar este obstáculo, Estados Unidos debería trabajar
con la Unión Europea y otras organizaciones internacionales
para permitir a las entidades financieras con filiales en
Estados Unidos y en el extranjero que intercambien información
sobre sus clientes a fin de impedir el blanqueo de dinero y la
financiación del terrorismo.
Pagos de las
empresas petroleras.. Durante su investigación de las
grandes transacciones bancarias relacionadas con las cuentas
de Guinea Ecuatorial en el banco Riggs y otras entidades
financieras, los miembros del Subcomité descubrieron un
numero importante de pagos hechos por las empresas petroleras
que operan en Guinea Ecuatorial a altos cargos del gobierno de Guinea Ecuatorial, a sus familiares, o a entidades
controladas por éstos altos cargos o sus familiares. Por
ejemplo, se hicieron pagos, que en ocasiones superaban el millón
de dólares, en concepto de arrendamiento o compra de terrenos
en Guinea Ecuatorial, gastos de la embajada de Guinea
Ecuatorial., por los servicios de seguridad contratados en el
interior del país o por pagos destinados a estudiantes
guineanos que cursan sus estudios en el extranjero.
En
algunos casos, los datos indican que las empresas petroleras
se asociaban con empresas propiedad parcial o total del
presidente de Guinea Ecuatorial, o de otros altos cargos o sus
familiares. Por ejemplo, en 1998, ExxonMobil creó una empresa
mixta de distribución de productos petroleros en Guinea
Ecuatorial. El 85% de la empresa es de ExxonMobil y el 15%
pertenece a Abayak S.A. , una empresa controlada por el
presidente del país.
Estas formas de pago y estas sociedades mixtas, que
han salido a la luz a raíz de las minuciosas investigaciones
realizadas por el Subcomité sobre las transacciones bancarias
relacionadas con Guinea Ecuatorial, son en muchos casos
desconocidas por el público y plantean interrogantes sobre
problemas de corrupción y especulación. Para reducir las
oportunidades de corrupción, las compañías petroleras que
operan en Guinea Ecuatorial deberían poner en práctica
actividades que facilitaran el acceso a la información sobre
sus actividades, del tipo de las planteadas en las iniciativas
internacionales de transparencia para las industrias de
extracción promovidas por Tony Blair, primer ministro del
Reino Unido, y la iniciativa anti-corrupción y transparencia
liderada por el G-8. Estas iniciativas obligarían
a las petroleras a publicar todos los pagos que hicieran a
altos cargos de Guinea Ecuatorial, a sus familiares o a las
empresas controladas por ellos. Para reducir aun más las
oportunidades de corrupción, las empresas petroleras
estadounidenses no deberían participar en el futuro en
negocios de los que algún miembro del gobierno de Guinea
Ecuatorial o sus familiares sean beneficiarios o en los que
tengan intereses directos. El Congreso de los ee.uu
debería también enmendar la ley de practicas de corrupción
en el extranjero para poder exigir a las compañías
estadounidenses que revelen los pagos importantes hechos a, y
los negocios hechos con altos cargos del gobierno de un país,
sus familiares o las empresas que controlan.
iii. CONCLUSIONES
La
investigación de la Minoría del Subcomité presenta los
siguientes hechos comprobados .
(1).
Asesoría a Pinochet. El Banco
Riggs ayudó a Augusto Pinochet, ex presidente de Chile, a
incumplir los procedimientos legales relacionados con sus
cuentas en la entidad y se resistió a que la OCC las
revisara, a pesar de las alarmas sobre el origen de la fortuna
del Sr Pinochet, las acciones legales en curso destinadas a
congelar sus activos, y las acusaciones públicas sobre
acciones ilegales de su cliente.
(2).
Haciendo la vista gorda. El banco
Riggs administro más de 60 cuentas y certificados de depósitos
a nombre de Guinea Ecuatorial, altos cargos de su gobierno y
familiares de los mismos, prestando poca o ninguna atención a
las obligaciones del banco respecto al control del blanqueo de
dinero. Hizo la vista gorda ante las pruebas indicativas de
que el banco estaba manejando fondos procedentes de actos de
corrupción en el extranjero y permitió que se llevasen a
cabo numerosas transacciones sospechosas sin avisar a las
autoridades.
(3).
Programa AML disfuncional.. Durante muchos años, el Riggs ignoró
repetidamente las directrices de los reguladores del
Banco Federal para mejorar su programa contra el
blanqueo de dinero, y en lugar de ello, empleó un sistema
disfuncional que no le protegió de esta actividad delictiva o
de la corrupción en el extranjero.
(4)
Fracaso del Sistema de Control en el Riggs.
Durante muchos años, los inspectores de la OCC identificaron
con certeza y de forma reiterada importantes deficiencias en
el control de blanqueo de dinero en el Riggs, pero los
supervisores de la OCC no tomaron acción importante alguna
que exigiese la implantación de mejoras. Los inspectores de
la OCC fueron condescendientes con el programa contra el
blanqueo de dinero del banco, se mostraron demasiado
dispuestos a aceptar las promesas de que se resolverían sus
reiteradas deficiencias, y no tomaron medidas para garantizar
que el banco cumpliera con sus obligaciones al respecto. Los
inspectores de la Reserva Federal actuaron con lentitud y
pasividad.
(5)
Conflicto de intereses. Al aceptar
un empleo en el Riggs en 2002, después de que la OCC no
tomase medidas contra el banco en 2001 y 2002 pese a las
deficiencias de su programa de control de blanqueo de dinero,
el hasta entonces inspector de OCC, responsable de la
supervisión de las cuentas del Riggs, dio lugar, al menos, a
la aparición de un conflicto de intereses. A pesar de que las
leyes Federales prohíben a los antiguos empleados
gubernamentales comparecer, para tratar sobre determinados
asuntos, ante las agencias en las que trabajaban, y a pesar de las reglas de la OCC que fijan en dos años este período de
prohibición, sino existe una previa autorización de la
oficina de ética de la OCC, ese antiguo controlador tomó
parte en múltiples reuniones con personal de la OCC
relacionadas con el cumplimiento, por parte del Riggs, del
programa contra el blanqueo de dinero, sin haber obtenido esa
autorización previa.
(6)
Aplicación desigual del Programa contra el blanqueo de dinero. Los esfuerzos de las agencias federales para
aplicar el programa contra el blanqueo de dinero son
desiguales y, a veces, ineficaces, como se ha demostrado en
este caso, en el que los inspectores federales consistieron la
persistencia durante años de problemas de cumplimiento del
AML en algunas entidades financieras; durante tres años no
han podido desarrollar los reglamentos finales que permitirían
implementar las oportunas diligencias para el cumplimiento del
Patriot Act, y han sido incapaces de revisar las directrices
que los reguladores de los bancos están probando para el
cumplimiento del AML de acuerdo con el Patriot Act en la lucha
contra el blanqueo de dinero y la corrupción en el
extranjero.
(7)
Pagos ocultos. Las compañías
petroleras que operan en Guinea Ecuatorial pueden haber
contribuido a prácticas de corrupción en este país al haber
efectuado grandes pagos a, o habiendo creado empresas mixtas
con, altos cargos de su gobierno, sus familiares o empresas
controladas por ellos, con una mínima transparencia..
IV.- LEY ACTUAL
A.
Principales leyes contra el blanqueo de dinero
El blanqueo de dinero ha sido definido como “el
movimiento de dinero ilícito en efectivo o su equivalente a,
fuera de, o a través de los Estados Unidos (o)…. las
instituciones financieras de los Estados Unidos.”
Las leyes contra el blanqueo de dinero son aplicables a la
financiación del terrorismo, incluidos cualesquier tipo de
fondos obtenidos legalmente pero con la intención de planear,
cometer, u ocultar un acto terrorista.
La historia ha demostrado que la financiación es un
aspecto fundamental para el
terrorismo, la corrupción
y otros actos ilegales. Los blanqueadores del dinero quieren
tener la posibilidad de hacer transferencias a través de las
líneas internacionales, mover el dinero rápidamente,
minimizar los controles sobre sus finanzas y sus actividades.
Las leyes estadounidenses contra el blanqueo pretenden evitar
que los terroristas y otros delincuentes puedan utilizar las
instituciones financieras de EEUU para cometer sus actos
ilegales.
Hay tres leyes fundamentales contra el blanqueo de
dinero que definen las obligaciones básicas de las entidades
financieras de los Estados Unidos: la Ley de Secreto Bancario
(BSA) de 1970, la Ley de Control del blanqueo de dinero de
1986, y la USA Patriot Act (Ley Patriota) de 2002, que
enmienda las dos anteriores
La BSA, enmendada por la Patriot Act, obliga a las
entidades financieras que operan en los Estados Unidos a tomar
una serie de medidas contra el blanqueo de dinero para
garantizar que no van a convertirse en vías para la
financiación de terroristas, de canalización de fondos
ilegales, o en facilitadores del blanqueo de dinero. Las
disposiciones más importantes indican que las entidades
financieras:(1) deben establecer programas contra el blanqueo
de dinero con políticas y procedimientos claros, un oficial de BSA, un programa de formación para cargos y empleados
y una función de auditoria interna,(2)
deben verificar las identidades de las personas que deseen
abrir, o mantener, cuentas bancarias ; y (3) deben cumplir con
los requisitos obligados a la hora de abrir y gestionar
cuentas bancarias a nombre de instituciones financieras
extranjeras o para extranjeros acaudalados, incluidos altos
cargos políticos.
Además, la BSA autoriza al Departamento del Tesoro de los
Estados Unidos para que exija a las entidades financieras, y
otros negocios, que informen sobre transacciones de sumas
importantes, así
como de otras actividades sospechosas, a fin de impedir el
blanqueo de dinero.
La Ley de Control del blanqueo de dinero (Money
Laundering Control Act), promulgada en parte como respuesta a
la vista celebrada por este Subcomité en 1985, fue la primera
en el mundo en criminalizar esta actividad. Prohíbe a
cualquiera persona llevar a cabo una transacción financiera
con fondos derivados de una “actividad considerada ilícita.”
La ley incluye una larga lista de actividades que se incluyen
en esta consideración, entre ellas, el terrorismo, el tráfico
de drogas, y el fraude. Muchas de las actividades incluidas
son delictivas de acuerdo con las leyes de los Estados Unidos;
no obstante, en 2002, la Patriot Act amplió esta lista para añadir,
entre otros, delitos de corrupción en el extranjero tales
como el soborno o la apropiación indebida de fondos. El
motivo de esta inclusión fue hacer
ilegal que cualquier banco en Estados Unidos aceptase, a
sabiendas, fondos procedentes de practicas corruptas en el
exterior. Se incluyeron en la relación de actividades ilícitas
los delitos de corrupción en el extranjero a partir, en
primer lugar, de las actuaciones del Subcomité en 1999 sobre
la Banca Privada que permitieron establecer que altos cargos
políticos extranjeros estaban utilizando cuentas bancarias en
EEUU para ocultar y beneficiarse de fondos adquiridos
indebidamente y expoliados a sus países de origen.
La finalidad de estas leyes, así como otras
relacionadas con ellas, es organizar la participación de las
instituciones financieras de los EEUU en la lucha contra el
blanqueo de dinero. Todas ellas exigen a las entidades
financieras que se nieguen a participar en operaciones
relacionadas con fondos de origen delictivo, que hagan
seguimiento a las transacciones y que informen de las
actividades sospechosas, y que pongan en marcha programas
activos contra el blanqueo de dinero.
B. Regulación y control del blanqueo de dinero
El Secretario del Tesoro es el principal regulador
federal encargado de hacer cumplir las leyes contra el
blanqueo de dinero. El año pasado, el
Secretario creó una nueva oficina interna, la Oficina
Ejecutiva para la financiación ilegal y los delitos
financieros (EOTF/FC), dirigida por un Subsecretario
Adjunto. Esta oficina supervisa las operaciones de la Red
de Regulación de los Delitos Financieros (FinCEN), oficina
del Tesoro cuyas funciones incluyen, entre otras, elaborar
reglamentos y directrices de la BSA, analizar informes sobre
transacciones monetarias y de actividades sospechosas
presentados por entidades financieras, relacionarse con
autoridades locales, estatales, federales e internacionales,
así como con otras unidades de inteligencia financiera del
mundo entero. La EOTF/FC supervisa también la Oficina de
Control de Activos Financieros (OFAC) que, entre otras
funciones, tiene la responsabilidad de identificar países,
terroristas y narcotraficantes sancionables de acuerdo con las
leyes de los Estados Unidos, y de administrar el régimen
estatutario para la congelación de
sus activos económicos e impedirles utilizar el sistema
financiero de los Estados Unidos.
En el Departamento del Tesoro está también la Oficina
del Controlador de la Moneda (OCC), que tiene entre sus
funciones la supervisión de las operaciones de las entidades
con estatuto de banco nacional. Como otros controladores
financieros, incluida la Federal Reserve Board (Reserva
Federal), la Federal Deposits Insurance Corporation, Oficina
de Supervisión de Cooperativas de ahorro (Federal Thrift), la
National Credit Unión Administration, la OCC inspecciona las
instituciones financieras bajo su jurisdicción de forma
continuada para asegurarse de su seguridad y solidez y del
cumplimiento de los reglamentos y ordenanzas, incluidas las
normas contra el blanqueo de dinero. La OCC analiza de forma
permanente las operaciones de las grandes y medianas entidades
bancarias, tomando en consideración temas fijos y también
aquellos otros que puedan suscitar preocupación. La OCC
presenta un informe, aproximadamente cada año, al Consejo de
Administración del banco y se reúne con él para explicar
sus conclusiones y preocupaciones. El análisis de la OCC
incluye una clasificación general sobre seguridad y solidez
del banco utilizando el sistema CAMELS de evaluación- El sistema CAMELS de
evaluación incluye una escala de 1 a 5, en la que 1 significa
banco seguro y protegido, sin causa alguna de preocupación
para los controladores, 3 significa entidad que preocupa a los
supervisores en uno o varios aspectos; y 5 significa banco
inseguro y poco sólido, que produce graves preocupaciones a
los supervisores. La OCC puede también catalogar a cualquier
banco como “institución con problemas” conforme al 12 C F
R §5.51 Apartado (d).
En 1998, los reguladores federales de la banca
publicaron manuales de inspección revisados para que
sirvieran de guía a los inspectores que controlaban los
sistemas contra el blanqueo de dinero en instituciones
financieras. Sus contenidos eran en muchos casos resultado de
consultas entre inspectores bancarios. En septiembre de 2000,
la OCC revisó “La Bank Secrecy Act/Anti-Money Laundering
Handbook” para dotarlos de una guía adicional actualizada
con políticas y procedimientos eficaces contra el blanqueo de
dinero, y sobre otras áreas potencialmente problemáticas.
Aunque la Patriot Act introdujo numerosos cambios en la ley en
2002, el manual del AML utilizado por la OCC no se ha
actualizado por completo para incluir los requerimientos de
las nuevas diligencias.
En el caso de que la OCC estableciera que un banco está
llevando a cabo prácticas inseguras o no suficientemente
claras, que ha violado cualquiera ley o reglamento, o que ha
ignorado cualquier requerimiento que le hubiera sido hecho, la
agencia puede tomar una serie de medidas formales e informales
que garanticen su cumplimiento. Las acciones informales pueden
incluir el requerimiento de un plan de seguridad y solidez, de
un memorando de acuerdos, de una resolución del consejo de
administración , una carta de obligaciones en la que se
compromete a tomar medidas correctoras adecuadas dentro de un
plazo determinado, o el envío de una carta de supervisión al
banco, enumerando aspectos “específicos que necesitan
atención.” Estas acciones informales, normalmente no se
hacen públicas y no son argumentables ante un tribunal. Las
acciones formales incluyen la emisión de una orden de “
cease and desist” en la que se le hace un requerimiento al
banco para que abandone las prácticas inseguras o los
incumplimientos de las leyes o para que tome iniciativas
positivas que corrijan los problemas detectados,
sanciones económicas;
la suspensión o el cese de una o más personas de su
plantilla,
o la denuncia ante los tribunales para su encausamiento
criminal.
Además, en caso de que la OCC establezca que un banco no ha
mantenido un programa contra el blanqueo de dinero o “que no
ha corregido” cualquier problema del AML, la ley obliga a la
OCC a emitir una orden de “cease and desist” de sus
actividades contrarias a las leyes federales contra el
blanqueo de dinero.
v. EL BANCO RIGGS
El banco Riggs no cumplió
con sus obligaciones legales de crear y mantener un programa
eficaz contra el blanqueo de dinero. Dos ejemplos relacionados
con cuentas del Riggs son los relativos a las cuentas de
Augusto Pinochet y de Guinea Ecuatorial que ponen de
manifiesto el alcance de las deficiencias de los programas de
control en este banco.
A. La Riggs National Corporation y el Riggs Bank.
El banco Riggs N A es una institución financiera
conocida desde hace mucho tiempo que está registrada en
Delaware y opera en toda la zona metropolitana de Washington
DC.
Todas las acciones del banco Riggs son propiedad de la Riggs
National Corporation, una sociedad anónima registrada en
Delaware con sede en
Washington DC. En 2003, la Riggs National Corporation declaró
unos activos de aproximadamente 6,3 mil millones de dólares,
el 95% de los cuales los tiene el Banco Riggs, la principal
empresa del grupo.
El Riggs opera principalmente en los Estados
Unidos, aunque tiene muchas oficinas en el extranjero. Sus
operaciones bancarias en el exterior incluyen el Riggs Bank
Europe, Ltd. en Londres y en Berlín; |